До того, як утворилася держава ацтеків, їх громадське пристрій нічим не відрізнявся від устрою інших американських племен. Сім’ї об’єднувалися в роди на спільності походження, очолював пологи старійшина, який керував усім у поселенні роду. Два десятки родів утворювали плем’я. Спочатку пологи були відносно незалежними, а керували племенами два вождя.
Саме таким було пристрій ацтекських племен під час переселення в Мексиканську долину. Тут, набравшись досвіду і ознайомившись з досягненнями інших племен, ацтеки зуміли перетворити своє суспільство. Почали з’являтися великі міста, головним з яких став Теночтітлан на озері Тешкоко. Держава ацтеків сформувалась і зміцніла в 14 столітті, коли найбільші ацтекські міста, Теночтітлан, Тескоко і Тлакопан, й проживали в них племена ацтеків, об’єдналися в єдиний союз перед спільною загрозою. Початково умови перебування в союзі були рівними, і правителі міст володіли рівними правами. Рада трьох царів приймав рішення щодо спільних дій.
Вже тоді ацтекські держава мала у підпорядкуванні землі, выплачивавшие ацтекам данину. Міста виставили своїх бійців, і відповідно їх кількості постановили, що на користь Теночтітлана і Тескоко буде відправлятися по дві п’ятих частини данини, а в Тлакопан – одна п’ята. Такою була держава ацтеків у період свого становлення. Незабаром їм вдалося здолати у війні тепанеков, і держава ацтеків стало найбільш могутньою силою у Мексиканській долині. Після цього поступово головним в союзі став місто Теночтітлан, і всіма справами в державі почав заправляти один-єдиний правитель. Тим не менш, у всіх підлеглих столиці містах залишалося власне самоврядування, міста могли жити по своєму розумінню під владою царя ацтеків.